【言为新声】

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针对我国地方政府债务问题，不能只是采取行政手段加以化解，而应该通过制定专门法律，将地方政府债务纳入法治的轨道。

乔新生

中国长期实行量入为出财政政策，财政赤字很少出现。上个世纪90年代，为了应对亚洲金融危机，中国发行国债，出现财政赤字。进入本世纪，为了刺激经济增长，中国发行国债，增强国家财税宏观调控政策作用。但是，中国始终将财政赤字控制在国内生产总值3%以内。

对于中国债务政策，一些学者建议可以考虑将财政赤字货币化。其实质就是由财政部门发行国债，中央银行购买国债，并且对外释放人民币，以此来强化国家债务的流动性。

这种观点并没有得到多数人赞同。首先，发行国债需要成本。如果实行财政赤字政策，必然会给未来中国经济发展增加巨大的压力。

中国发行国债，既要考虑到当前经济发展的需要，同时也要考虑到未来经济增长承受能力。如果寅吃卯粮，通过扩大债务规模实现经济发展，那么，最终必然会陷入债务泥潭。

其次，中国是社会主义公有制国家，国有企业在国民经济中发挥举足轻重的作用。《国有资产管理法》等法律明确规定，通过编制国有资本经营预算，将国有资本所得用来充实国库，必要的时候，可以将国有资本转为社会保障基金，用来解决社会保障体系发展问题。 如果经济遇到困难，可以把国有资本经营所得用于财政支出，也可以通过出售部分国有上市公司的股份，减少债务负担。总而言之，保持财政经济的稳定性，实行量入为出的财政政策，对于中国可持续发展，具有非常重要的战略意义。

第三，中国当前所面临的债务问题，不是中央债务，而是地方债务。地方政府编制财政预算，按照《中华人民共和国预算法》，提交地方人大审议批准。地方政府法定债务严格控制在合理范围之内。

但是，一些地方政府为了加快基础设施建设步伐，通过设立城市投资公司或者融资平台，从国有商业银行获得大量贷款。政府设立的企业相互担保，从而使贷款规模越来越大。由于地方政府投资建设基础设施短期内很难取得效益，因此，一些地方政府债务不堪重负。

西南地区少数省份请求中央增加转移支付解决财政困难，还有一些地方发放红头文件要求商业银行同意地方政府延期偿还贷款，个别省份希望中央政府设立金融资产管理公司收购地方政府的债务，以解决地方政府燃眉之急。从目前情况来看，中央化解地方政府债务政策工具很多，帮助地方政府解决财政困难不成问题。但是，如果长此以往，地方政府债务负担会越来越沉重。解决地方政府债务问题，必须另辟蹊径。

第四，中国现行法律制度体系中，为了减轻地方政府债务，已经制定了一些法律规范。无论是转移支付，还是中央政府代为发行地方债，其目的都是要帮助地方政府筹措资金，实现可持续发展。但是，由于少数地方政府官员急功近利，把地方政府债务通过各种方式转化为地方政府设立国有企业的债务，结果导致地方政府隐性债务急剧增加。如果这种局面持续下去，那么，发生地方政府债务危机的可能性会越来越大。

正因为如此，有必要在《中华人民共和国预算法》之外，单独针对中央和地方政府的债务问题制定法律。

国家制定债务法主要解决以下几个方面的问题：第一，规范政府债务的种类，实行严格清单管理制度，除了法律规定举债方式之外，地方政府不得乱开口子，不得通过设立企业相互担保增加债务。地方政府及其所属部门不能以各种方式提供担保，增加债务风险。只有严格控制政府债务种类，除了法定地方政府债务之外，地方政府不得巧立名目，增加地方政府债务，才能确保地方政府债务不会继续膨胀。

第二，必须严格责任制度。地方政府债务负担增加，根本原因就在于，一些地方政府官员执政观念存在严重问题。他们为了追求政绩，无视地方财政收入汲取能力，为了所谓长远利益，忽视了当地企业和居民现实压力。如果不采取切实有效的措施，强化地方政府官员的责任，那么，地方政府债务膨胀现象将会越来越严重。

虽然我国现行《审计法》及其他法律规定都严格要求地方政府及其主要负责人承担财经责任，对主要官员实行责任审计。但是，由于没有从源头抓起，把地方政府债务和地方政府官员的责任直接联系在一起，结果导致清理地方政府债务的同时，又会产生新的地方政府债务。

只有强化责任意识，追究地方政府官员政治责任、纪律责任、法律责任，才能真正约束地方政府的投资冲动，减少盲目投资所带来的危害。

制定债务法，就是要求地方政府实事求是，谨慎理财。政府设立的投资公司，必须实行严格的风险控制。如果投资高新技术产业，应当允许失败。但是，如果投资普通基础设施项目，必须确保收支平衡并且按期实现盈利。

国家发展和改革部门已经采取果断措施，砍掉了许多城市地下铁路建设项目。这是一个良好开端。但是，要想从根本上把行政审批纳入法律轨道，还必须制定债务法，把地方政府基础设施建设投资权责利划分清楚。如果投资企业违反法律规定，应当追究投资企业负责人的刑事责任。如果基础设施经营企业经营不善，导致出现严重亏损，应当追究经营企业负责人法律责任，政府官员接受纪律处分和政务处分。

总而言之，针对我国地方政府债务问题，不能只是采取行政手段加以化解，而应该通过制定专门法律，将地方政府债务纳入法治的轨道。因为只有这样，才能真正束缚地方政府官员投资冲动，减少地方债务扩张所引发的腐败犯罪现象。

（作者系中南财经政法大学教授）

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